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人口老龄化叠加减税降费，引发市场对我国社保体系可持续性的担忧，社保体系究竟存在着多大的资金缺口？这一问题又该如何正确看待与妥善解决？作为社保系列专题的开篇之作，本报告对此进行展开分析。
社会保险缺口虽增，过度解读实非必要。社保缺口金额增加，主要来自养老、医疗。虽然社会保险基金收支差额稳步上升，但实际较多收入来自财政补贴，剔除补贴后18年收支缺口超6000亿元。随着补贴依赖的加深，18年社会保险基金中财政补贴收入占总收入比重超过五分之一，这也给一般公共预算带来压力，补贴占财政收入比重也达到近10%。从各类社会保险基金收支情况上来看，资金缺口主要来自养老保险和医疗保险。但由于社保事实上是财政体系的一部分，并且还有万亿元规模的保障基金作为社保体系的坚强后盾，我们认为，对于资金缺口的过度解读实非必要。发达省份收支稳健，东北、西部依赖补贴。从分省情况来看，多数均能实现当期社会保险基金收支平衡，18年企业职工养老保险中仅青海、湖北、黑龙江和辽宁四省存在当期收支缺口。但同全国情况一样，这在很大程度上也是依赖于补贴，其中北京、上海等沿海发达省份补贴占基金收入比重较低，而辽吉黑等东北省份和贵州、云南等西部省份这一比值较高。财政压力整体可控，区域分化较为明显。从社会保险基金收支对一般公共预算的影响上来看，各省补贴占地方财政收入的中位数水平约在20%，总体情况尚属乐观，但区域之间分化比较明显，辽宁、吉林、湖南和甘肃四省社保基金补贴收入占财政收入比重均超30%，社会保险收支失衡带来的财政压力值得关注。
缺口如何形成？空账、降费遭遇老龄化。社会保险基金收支缺口因何产生并逐渐扩大？主要有三方面原因：历史：制度转轨致“空账”，个人账户未做实。我国养老金经历了从现收现付到统账结合的制度转轨，而改革前并未形成资金积累，因此改革后个人账户未被坐实，形成“空账”；当下：社保费率下调，支出易升难降。当前减税降费成为积极财政政策主线，企业缴纳的社保费率同样有所下调，而社保支出与居民消费挂钩，易升难降从而加剧收支失衡；未来：人口结构变老，缺口趋势扩大。从根本上说，社会保险基金资金压力上升还是来自人口老龄化，以养老保险为例，我国职工基本养老保险的制度赡养率由90年的19%升至18年的39%，在职职工承担的离退休人员养老负担大举上升，而在覆盖面已较充分、老龄化上升势头未止的情况下，资金缺口存在扩大而非收敛的趋势。
解决手段丰富，政策多管齐下。社会保险基金资金缺口问题的解决手段较为丰富，而实践中为合理分担成本，政策推进多管齐下。财政适当补贴，国资充实社保。首先，从政府承担成本来看，可以继续通过财政收入补贴社保，但日本经验表明补贴力度过大将加剧支出负担，因此补贴应当适度，但政府还有更积极的应对之策，通过划转部分国有资产充实社保，分享长期经营回报，“造血”优于“输血”。延迟退休年龄，发展二三支柱。其次，从企业和居民承担成本来看，提高缴费率实不可取，但由于我国退休年龄偏低，可以适当延迟退休缓解支出压力。另外，我国养老金过于依赖政府，个人积累不足，而发展企业年金和商业保险市场可以减轻对公共养老金依赖，降低支出负担。基金开源节流，提高资金收益。最后，从社会保险基金自身承担成本来看，一方面，可以合理利用资金，减少不必要支出，如药品集中采购就减轻了医保支付压力；而另一方面，也可通过自身或委托运作，提高投资收益。
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